2025年8月1日，广东省住房和城乡建设厅公示《关于推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《广东自主更新指导意见》）对外征求社会公众意见，该项拟出台的新政旨在为自下而上的城镇老旧小区自主更新项目提供合法、合规、可操作的“操作手册”。深入剖析这一流程体系，对于理解未来城镇老旧小区更新模式的变革方向、保障各方主体权益、以及预判与化解项目推进中的潜在法律与实操风险，具有重要的现实意义。本文章将立足律师的专业视角，以《广东自主更新指导意见》为核心框架，结合浙江、北京、上海等地的先行实践经验，穿透政策文本的表象，深入剖析其蕴含的权责逻辑、风险敞口与合规路径，系统解构项目全流程中的法律要点，进而研判政策发展方向与市场主体及居民的现实行动策略。

在老旧小区自主更新试点范围内，符合适用条件的项目，还需要满足如下条件，方可启动改造工作：

（一）确定申请主体。

《广东自主更新指导意见》规定，拟开展老旧小区自主更新的小区房屋产权所有人、业主委员会、产权单位可作为申请主体，也可按规定成立自主更新委员会作为申请主体，代表全体业主发起和开展相关改造工作。

在自主更新项目启动前的申请主体确认环节，对拟实施拆除楼栋的业主身份认定，是自主更新项目得以合法推进的法律基石，直接关系到后续民意表决的法律效力、成本分摊的公平性以及重建物业产权登记的基础。但城镇老旧小区常见产权登记历史遗留问题，比如因历史买卖、赠与、单位分房等导致证载权利人与实际使用人不一致且无法完成过户、没有办理任何产权登记等难以核实业主身份。或者权属清晰，但是存在业主下落不明、委托代管等复杂情况的，需捋顺法律关系。建议遵循“依法依规、政府主导、程序正当、分类处置”，本系列后续文章将详细阐述。

（二）改造意愿征询。

《广东自主更新指导意见》规定，申请主体应充分征求相关房屋产权所有人意见。项目启动阶段的改造意愿征询，是自我更新项目的第一道门槛。

1.征求意见事项

常见通过召开居民大会、入户走访等多种形式进行，以书面改造意愿征询的方式，固定相关房屋产权所有人改造意见，征求意见事项主要为同意实施重建改造。为了提前研究自主更新的可行性，常见在项目启动阶段征求意见过程中，同步征询是否同意委托某单位作为实施主体进行改造工作统筹、意愿出资的金额区间、询问房屋现状是否满足居住需求、了解周边配套设施改善建议等。

2.同意比例要求

《广东自主更新指导意见》并未明确申报自主更新项目应当取得“同意实施重建改造”的比例要求，而其他省市要求并不统一。

常见要求同意改造部分专有面积及人数占比均超过“四分之三”，比如《福州市国有土地上零星危险住房自主更新改造实施办法》（榕政规〔2025〕8号）第十五条规定“多产权零星危险住房自主更新改造需经专有部分面积占比三分之二以上且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上且参与表决人数占比四分之三以上的业主同意后，方可申请开展零星危险住房自主更新改造工作。”此规定基本与《民法典》第二百七十八条关于业主共同决定重建建筑物及其附属设施的表决比例要求一致。

个别地区要求全体业主高比例同意（90%以上甚至100%）才能申请自主更新，比如《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》（穗建规字〔2024〕15号）第十六条“多产权人的城镇危旧房需经不低于90%的房屋使用安全责任人表决同意改造并确定项目建设单位后，方可启动改造。”又如辽宁省出台的《老旧住房自主更新工作指南（试行）》（辽自然资发〔2025〕103号）规定“自主更新办应就自主更新内容及方式广泛征询业主意见，形成自主更新改造意向书，并经全体业主同意后向所在街道提出书面申请。”

项目启动阶段的表决不同于方案确定与签约阶段的表决，并不直接触发改造方案确定、出资安排等实质性内容。笔者倾向认为，申请进行自主更新的意愿比例，满足《民法典》第二百七十八条第（六）项关于业主共同决定改建、重建建筑物及其附属设施的规定，即专有部分面积及人数超“双三分之二”参与表决，同时参与表决专有部分面积及人数超“双四分之三”表达同意意见即可。

3.征求意见范围

自主更新可按“单栋住宅独立改造”、“相邻多栋住宅联合改造”以及“老旧小区整体改造”三种方式实施。如果单栋重建不占用小区公共绿地和空间，仅在自身地块内操作，仅需该单栋楼内的业主达成规定比例的表决同意即可启动程序，不强制要求整个小区所有业主都参与表决。若需要向外扩、影响小区公共空间或相邻建筑，则须征得该部分权利受影响的小区业主同意。若自主更新项目本身就是整体改造，而非单栋申请，则自然需要整个小区的全体业主共同表决。这是尊重“业主自愿、资金自筹”原则的重要体现。此部分内容适用于项目启动表决，以及实施方案表决。

个别地市基于施工安全及影响，将项目启动阶段征求意愿的范围进行适度拓宽。比如，《福州市国有土地上零星危险住房自主更新改造实施办法》（榕政规〔2025〕8号）第十四条规定“多产权零星危险住房自主更新改造申请主体应组织拟改造房屋及其毗连房屋的所有权人进行表决。”

（三）申报纳入计划

《广东自主更新指导意见》规定，申请主体应该向属地镇街政府提交申请，审核通过后纳入属地老旧小区自主更新试点计划，纳入计划的项目可享受本意见所规定的土地、规划、资金等方面的支持政策。此阶段重点核查是否符合更新对象条件、住户意愿是否真实充分且达到规定比例等，综合考虑群众意愿和实施条件，还需区分轻重缓急，统筹编制年度计划。强调政府统筹有助于资源的集中执行与精力集中部署，避免零散无序。尚未在公开渠道查询到广东有关自主更新试点计划的相关内容，借鉴其他地市经验，有意愿发起项目申请的老旧小区项目应当留意当年申报时限。

（一）确定实施主体

由于自主更新涉及工作事项专业性较强，《广东自主更新指导意见》规定，达到法定比例的小区业主可授权业主委员会或自主更新委员会作为老旧小区自主更新项目的实施主体，也可委托政府、物业管理公司或具有相应资质、具备建设管理经验的企业作为实施主体。实施主体在自主更新改造中，承担包括但不限于项目咨询、情况摸底、项目策划、方案设计、资金管理、组织实施、报批报建、建设管理直至交付使用等工作。常见实施主体在项目立项申请阶段，已经先行介入自主更新工作，比如改造意愿征询、摸排房屋现状以及权属情况、统筹危房鉴定及房屋测绘、踏勘确认地下管线情况等等工作事项。

《广东自主更新指导意见》暂未明确实施主体遴选标准、委托形式、表决比例等细节，目前可以考虑借鉴其它省份有关规定。比如，辽宁省规定实施单位应为具有房地产开发资质的法人单位。在没有政策规定情况下，业主意见恐难以统一。属地政府、社区可建立优质企业资源库，供拟实施自主更新的老旧小区业主参考。而实施主体的法律地位、责任界线、合作模式等等问题较为复杂，本系列后续文章将详细阐述。

（二）编制实施方案

《广东自主更新指导意见》规定，实施主体委托具有相应资质的单位编制更新改造实施方案，实施方案应当包含更新范围、项目设计、成本测算、资金筹措、房屋产权分配方案、工程周期、施工组织、后续管养等内容，并符合自主更新试点相关政策和条件。可见，编制实施方案是“多方专业协作、业主深度参与”的系统工程。

实施主体作为业主的委托方，是实施方案编制的总协调与最终责任方。为了兼顾实施方案的专业性、可行性，此阶段实施主体通常需要引入专业团队进行分项编制。各方必须各司其职，专业互补，才能编制出既合法合规、技术可行，又经济可负担、符合民意的实施方案。比如，1.具备相应资质的设计单位提供建筑规划与工程技术方案；2.工程造价咨询单位提供成本、资金类的专业方案；3.法律顾问明晰业主表决细节、房屋分配、物业管理等关键方案，并起草、修订后续关键的《改造协议》文本；4.联动金融财务团队提供资金筹措方案、明确奖补资金等获取路径。在自主更新改造项目实施方案编制过程中，鼓励多方案比选，并广泛征求、充分吸纳业主意见。

避免在实施方案正式交由业主表决后，因出现颠覆性错误，导致无法通过行政审查造成工作反复，各地普遍采取“靠前服务”模式，将技术审查和指导环节大幅前移，以避免方案反复修改。建议在编制初步实施方案后，由实施主体提交政府主管部门进行联合审查、提供技术指导、出具修改意见，再由实施主体统筹进行实施方案的细化完善。

《广东自主更新指导意见》规定，各地要加大政策创新力度，因地制宜制定支持城镇老旧小区自主更新相关配套措施、实施细则、工作指引等，鼓励对现行规划、建设技术规范进行适应性优化。可以期待属地政府结合试点情况，细化编制实施方案指导意见，明确核心要素清单以及内容深度要求，以提高编制、审批效率。

（三）表决实施方案

《广东自主更新指导意见》规定，实施方案应当充分征求全体房屋产权所有人意见后，按照《中华人民共和国民法典》有关规定，由全体房屋产权所有人共同决定。结合法律规定，实施方案涉及重建建筑物的小区业主表决事项，满足《民法典》第二百七十八条第（六）项关于业主共同决定改建、重建建筑物及其附属设施的规定，即专有部分面积及人数超“双三分之二”参与表决，同时参与表决专有部分面积及人数超“双四分之三”表达同意意见即可。

由于实施方案表决通过后即需要签署改造协议、资金筹集、过渡安置、物业拆除等实质工作，留意到个别地方对于实施方案表决要求的比例更加严苛。比如《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》（穗建规字〔2024〕15号）第十九条规定“项目设计方案及实施方案经不低于90％的房屋使用安全责任人依法表决同意后，方可开展下一步工作。”又如辽宁省出台的《老旧住房自主更新工作指南（试行）》（辽自然资发〔2025〕103号）规定“自主更新方案须经全体业主书面同意，并公示10日。”

《广东自主更新指导意见》规定，实施方案经房屋产权所有人表决通过后签署改造协议，协议内容包括权利义务、违约责任、实施方案、设计方案、签约时间等。结合笔者类似工作经验，提示如下注意事项：

第一，改造协议内容确保已落实实施方案核心内容。应当明确每一户业主按约定承担的资金义务，比如具体出资金额、支付节点。房屋产权分配方案、选房规则必须在改造协议中细化为具体条款，明确面积、楼层、户型等，避免回迁时产生争议。针对业主方和实施主体方，分别设置明确、可计算的违约责任，如滞纳金、违约金、合同解除权等。

第二，保证改造协议签约工作公正透明。结合权属核查工作成果，签约时应当注意审查身份证明文件、授权文件，确保其具备签约资格。建议在街道、社区见证下，采用集中签约、公示已签约情况等方式进行，确保程序公正，避免后续对签约真实性产生质疑。

第三，强化资金监管的安全保障。在改造协议中应当落实资金监管方案核心内容，可以考虑约定设立资金共管账户，并明确资金拨付的审批流程。比如，广州花都集群街2号案例，社区居委与业主代表、业主企业代表分别开设共管账户管理拆建资金，资金由委托的施工方按照建设方案申请使用，确保专款专用。

由于签署改造协议后将影响出资安排、腾空搬迁等实质性内容，而全体业主完成签约及搬迁，个别地市规定签约比例达标是改造协议生效前提。比如《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》（穗建规字〔2024〕15号）第二十条规定“……签约面积达到专有部分面积四分之三以上且房屋使用安全责任人签约比例达到四分之三以上的，协议方可生效。协议生效后，实施主体按照规定办理土地、规划、建设等审批手续，开展相应加固或者拆除重建工作。”又如《上海市旧住房成套改造和拆除重建实施管理办法（试行）》（沪房规范〔2023〕1号）第十三条规定“签约比例达到95%以上，协议方可生效。协议生效后，实施主体按照规定办理土地、规划、建设等审批手续。”

虽然《广东自主更新指导意见》对于协议生效需要达到多少签约比例并未明确，但直接影响后续实施拆除、报批报建的工作开展，建议持续留意政策完善。即便达到政策规定改造协议生效最低签约比例，若未完成100%签约，剩余未签约户的处理将成为后期腾房、拆除和建设的巨大障碍，可能引发长期诉讼和邻里矛盾，可能导致自主更新项目无法落地。对于此签约疑难问题，全国各地政策已形成协商、行政调解、行政征收等多元化争议解决路径和工作机制，确保老旧小区自主更新项目顺利推进，此部分内容较为复杂，本系列后续文章将详细阐述。

（一）联合审查

《广东自主更新指导意见》规定，实施主体持实施方案和相关材料向各县（市、区）人民政府提交审查申请，由各县（市、区）人民政府确定牵头部门，组织住房城乡建设、发展改革、财政、自然资源、园林绿化等有关部门进行联合审查，联合审查通过后，出具审查意见。

多部门集中联审，一次性出具“联合审查意见”或“会议纪要”，有机会将自主更新项目的审批周期从数月压缩至数周。比如《温州市鹿城区城镇老旧小区（危旧房）以旧换新实施方案》（温鹿政办〔2025〕24号）明确了原拆原建具体审批流程相关时限要求，在属地街镇收到实施方案等材料审查申请后7个工作日内召集各部门完成踏勘、论证拆建可行性并提出指导意见，形成联合审查会议纪要；实施主体凭联合审查会议纪要、设计方案、日照分析报告等材料，向自然资源和规划部门申请设计方案联合审查，在3个工作日内反馈设计方案联合审查意见，由自然资源和规划部门形成方案审查会议纪要。

（二）行政审批

《广东自主更新指导意见》规定，各相关部门根据联合审查意见办理建设工程规划许可、消防审批、施工许可等审批手续。受客观历史条件限制，城镇老旧小区自主更新项目常见建筑间距、建筑退距、日照标准、绿地率、消防设计等无法满足现行标准和规范的情况，《广东自主更新指导意见》已明确提供规划、消防两方面技术标准的适应性支持政策：

1.完善规划技术标准。受客观历史条件限制，城镇老旧小区自主更新项目建筑间距、建筑退距、日照标准、绿地率等无法满足现行标准和规范的，在保障公共安全和妥善考虑相邻关系人利益的前提下，可通过技术措施以不低于现状条件为底线进行更新。

2.加强消防技术支持。城镇老旧小区自主更新项目有改变原有结构和功能的，原则上按照现行消防技术标准完善，受客观历史条件限制，城镇老旧小区自主更新项目建筑防火间距、消防车道、消防救援场地的消防设计执行现行国家消防技术标准确有困难时，应按照规范规定的功能目标和建筑防火措施的性能不低于原建造时标准的原则，采取等效的技术措施或性能补偿措施，综合运用新技术、新设备、新材料，满足建筑的安全性与舒适性。

各地正积极探索优化审批机制，开辟绿色通道，精简改造工程审批事项和环节。期待开设自主更新“绿色通道”，并确保纳入年度计划的工程建设项目优先接受报批和审批，保障重点或高民意支持项目能够最大限度减少审批时间消耗。

《广东自主更新指导意见》规定，实施主体依法完成相关建设手续办理，在全体房屋产权所有人完成腾房确认且足额缴存改造资金后，按规定组织施工单位开展楼体拆除、场地平整、动工建设等工作，并按规定投保安全生产责任保险，各县（市、区）建设主管部门加强施工过程监督。结合笔者类似工作经验，提示如下注意事项：

（一）预编不动产单元与预告登记

自然资源部 住房城乡建设部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号，2025年12月31日印发）明确创新不动产登记服务：在项目方案确定后、房屋拆除前，不动产登记机构可预先编制新房屋的不动产单元代码，并为同意方案的业主办理预告登记。此登记可对抗第三人对原产权的处置，保障业主回迁权利在建设期间的稳定性和排他性。《改造协议》或《权属分配方案》作为办证依据，需高度重视并由全体业主共同确认，其中必须明确每户对应的新房位置、面积、权利归属等核心信息。

（二）物业拆除

拆除一栋旧楼是物理动作，但其背后是法律关系的清算、社会共识的达成和复杂风险的系统管控。对于此，《广东自主更新指导意见》明确规定，全体房屋产权所有人完成腾房确认后，方可启动拆除作业，这是保障施工绝对安全、杜绝人身伤亡事故的必要前提。而拆除工程必须按规定组织有资质的施工单位，并且需要向属地镇街住建部门进行备案，备案有效期和拆除合同工期保持一致，超期未完成拆除的，要重新签延长工期的补充协议再办理重新备案。由于老旧小区建筑密集，建议对实施拆除工程对周边房屋影响作出专业评估，避免引发次生安全事故或纠纷。

（三）产权注销

虽然《广东自主更新指导意见》并未明确产权注销作为行政审批的前置条件，但拆除旧房即构成不动产实物的灭失，是《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定的不动产权利消灭、需要办理注销登记的法定情形之一。原产权注销不仅是权属清理的重要环节，也是实现净地供地、核发工程规划许可证前置程序。在项目实施阶段，常见在改造协议中，设置明确的授权委托条款，约定原权利人（业主）委托实施主体代为办理产权注销，由实施主体提前收回原房屋所有权证与国有土地使用权证，从源头上消除了产权登记风险，确保后续“交房即发证”的顺利实现。然而，证载权利人与实际使用人不一致、登记产权人下落不明等确权疑难问题，原已办理查封、抵押等权利负担，都会直接导致产权注销受阻。在保障程序正义和公共安全前提下，为了加快推进项目实施落地，可以考虑审慎处理路径。

（四）施工管理及安全保障

应强化施工过程安全与质量的双重管控，并由建设主管部门加强施工过程监督，确保工程质量和施工安全合规。鼓励成立由业主代表（特别是具有专业背景的居民）组成的工程质量监督小组，赋予其现场巡查权，定期参与工程例会，查阅施工日志与监理报告，形成政府监管与业主监督的合力。在项目开工前，以项目为单位投保安全生产责任险，保险应覆盖施工期间所有参与方及可能受影响的第三方，避免因赔偿纠纷导致项目停滞。

（五）其他事项

第一，施工组织与邻里关系的妥善处理。在老城区人口密集区施工，需制定详尽的施工计划，合理安排作业时间（如避免夜间高噪音工序），采取降尘降噪措施，最大限度减少对周边居民生活的干扰。

第二，积极探索新型建造方式提速提效。比如越秀区黉桥·小石集项目，采用BMC模块化改造技术，现场基础施工时，工厂可同时进行模块生产，不仅缩短工期，还解决了老城区施工受限问题，减少施工噪音、扬尘及建筑废料垃圾对周边环境的影响。

《广东自主更新指导意见》规定，施工建设完成后，实施主体按相关规定办理房屋市政工程竣工联合验收手续。联合验收通过后，小区房屋产权所有人可按规定向不动产登记部门申请办理不动产登记。

（一）竣工验收手续

实施主体作为责任方，组织五方主体（建设、勘察、设计、施工、监理）进行初步验收，并整理完整竣工资料。业主在联合验收环节，业主代表有权现场查验监督，并对验收结果提出意见，保障自身权益。按照经批准的施工图及规范组织施工，确保工程实体质量、消防、规划等全面达标。

（二）不动产分户登记

房屋重建交付后，办证环节的创新核心在于“简化流程、保障权益、提升效率”。自然资源部 住房城乡建设部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）明确各地可开展预编不动产单元预告登记；对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记；对土地带建筑一并收储供应的，探索简化申请材料。如盐城出台产权归集与不动产登记等方面的一揽子创新举措。此环节实施主体应主动对接登记机构，牵头组织业主集中申请，提供“一站式”代办服务，提升整体效率。

城镇老旧小区自主更新的浪潮，正从试点探索迈向全面制度化的关键阶段。《广东自主更新指导意见》所构建的实施流程，为老旧小区实现“原址焕新”描绘了清晰的蓝图，代表了一种更为精细、更具韧性的城市更新治理模式的探索。当然，从政策规定到项目落地，仍需在居民共识达成、复杂产权梳理、资金长效平衡以及各环节法律文书的严谨性等方面接受考验。对居民、实施主体及专业服务机构而言，及时把握政策脉搏，建立以专业法律咨询为支撑的风险识别与防控体系，将是保障项目顺利推进、实现多方共赢的基石。